Se ouro fosse riqueza, a Espanha teria sido o país mais rico da história

No começo do século XVI, a Espanha era um país pobre. Carlos V, que atravessou a Europa em viagens intermináveis, deixou registrada a comparação que se tornaria célebre: na França tudo abundava, na Espanha tudo faltava. Décadas depois, o mesmo país havia conquistado o México e o Peru e passara a receber o que Adam Smith descreveria, quase dois séculos mais tarde, como algo não muito diferente da profusão de metais preciosos que os aventureiros espanhóis tinham ido buscar. Todo espanhol que embarcava para a América esperava encontrar um Eldorado — e, num caso raro na história, a sorte cumpriu a promessa.

O que aconteceu depois é o problema que esta matéria quer explicar. A prata americana atravessou a Península Ibérica por gerações. E, quando Smith fez o balanço, Espanha e Portugal estavam entre os poucos lugares da Europa que pareciam ter retrocedido, enquanto Inglaterra, Holanda, França, Alemanha e mesmo Suécia, Dinamarca e Rússia avançavam em agricultura e manufaturas. A metade da Europa que não tinha minas americanas ficou mais rica; as duas potências que as tinham, não.

A resposta rápida — má administração, gasto com guerras, decadência moral — não é errada, mas é curta demais. Ela trata o caso ibérico como acidente, quando ele é o primeiro exemplo bem documentado de um padrão que se repete há cinco séculos com petróleo, diamantes, cobre, açúcar e terra. A hipótese que este Editorial sustenta, reunindo evidência histórica, institucional e econômica, é outra e mais desconfortável: recurso natural não é riqueza. É uma renda concentrada que precisa atravessar uma estrutura política e uma estrutura produtiva antes de virar capacidade de produzir. O que decide o destino do país não é o subsolo. É o que a renda encontra no caminho.

O erro fundador: confundir o metal com a coisa

Comecemos pelo erro conceitual, porque ele ainda organiza o modo como se fala de países exportadores de commodities. A tradição mercantilista tratava a abundância de ouro e prata como definição de riqueza nacional e sua escassez como definição de pobreza. Smith desmontou isso com um argumento que continua afiado: riqueza é o produto anual da terra e do trabalho de um país, não o estoque de metal que circula dentro dele. O preço alto dos metais preciosos num lugar não prova que aquele lugar seja pobre — prova apenas que as minas que abastecem o mundo comercial estavam estéreis naquele momento. E ele observa, com a secura de quem já sabe onde quer chegar, que na China, país então muito mais rico que qualquer parte da Europa, os metais preciosos valiam bem mais do que na Europa.

O passo decisivo vem em seguida. O aumento da quantidade de ouro e prata na Europa e o aumento de suas manufaturas e de sua agricultura, escreve Smith, aconteceram mais ou menos ao mesmo tempo, mas vieram de causas muito diferentes e quase não têm conexão natural entre si. O primeiro nasceu de um mero acidente, em que nem prudência nem política tiveram qualquer parte. O segundo, da queda do sistema feudal e do estabelecimento de um governo que dava à indústria o único estímulo de que ela precisa: alguma segurança tolerável de que se poderá desfrutar dos frutos do próprio trabalho.

É a frase que contém todo o problema em miniatura. O metal chegou à Polônia como chegou ao resto da Europa; os preços monetários subiram lá como em toda parte. O que não mudou foi a estrutura que determinava quem podia produzir o quê e ficar com o resultado. Smith não estava fazendo teoria do resource curse — o conceito nem existia. Mas ele estabeleceu, com clareza que a literatura posterior só refinou, que o fluxo de metal e a capacidade produtiva são duas coisas distintas, e que a segunda depende de arranjos políticos, não geológicos.

Primeiro mecanismo: a renda é localizável, e por isso capturável

Há uma diferença econômica prática entre uma mina e uma oficina. A mina está num ponto do mapa, não pode se mudar, e sua produção passa por um número pequeno de gargalos — o poço, a estrada, o porto. Isso a torna extraordinariamente fácil de controlar. Quem controla o Estado controla a mina; quem controla a mina não precisa de mais ninguém para ficar rico. Essa é a raiz institucional do problema, e ela não é uma metáfora: é uma diferença de custo de apropriação.

A literatura institucional descreve o resultado como instituições extrativistas — arranjos em que uma elite desenha as regras econômicas para se enriquecer e perpetuar seu poder às custas da maioria. O que torna esse diagnóstico útil, e não apenas uma acusação moral, é a demonstração comparativa: países tropicais e temperados, ex-colônias britânicas, espanholas, japonesas e russas, com línguas, histórias e culturas completamente diferentes, compartilham esse mesmo desenho institucional — e compartilham o resultado. A variável que sobrevive à comparação não é o clima nem a cultura. É quem escreve as regras e em benefício de quem.

Há um segundo efeito, mais perverso, e este é o que liga diretamente o recurso à política. Sob instituições extrativistas, o poder vale muito, porque é irrestrito e converte-se em riqueza. Isso eleva o que está em jogo no jogo político: quem controla o Estado passa a ser o beneficiário dessa riqueza, o que cria incentivo permanente ao conflito interno pelo controle do aparelho estatal. As guerras civis que se seguiram às independências africanas, observam Acemoglu e Robinson, não foram travadas para mudar instituições políticas, introduzir limites ao poder ou criar pluralismo — foram travadas para capturar o poder e enriquecer um grupo às custas dos demais. E não há linha de defesa: quando o governador do banco central de Serra Leoa criticou publicamente a política fiscal do presidente, em 1980, foi assassinado e atirado do último andar do prédio do banco, sobre a rua que levava o nome do próprio presidente.

A síntese editorial deste ponto é simples de enunciar e difícil de contornar: o recurso natural transforma o Estado no prêmio da disputa em vez do árbitro dela. Não porque haja algo de maligno no petróleo, mas porque uma renda grande, concentrada e imóvel torna a captura do Estado o investimento com maior retorno disponível na economia.

Segundo mecanismo: o arranjo sobrevive à mina

Aqui a explicação precisa dar um passo que a intuição costuma não dar. Se o arranjo montado para extrair é ineficiente — trabalho compulsório, monopólio de exportação, direitos de propriedade frágeis —, por que ele não é substituído quando o ciclo acaba e deixa de compensar até para quem o criou?

A resposta da economia institucional é que instituições ineficientes persistem por razões perfeitamente racionais do ponto de vista de quem manda. Governantes não irritam apoiadores poderosos aprovando regras eficientes contrárias aos interesses deles; e há casos em que direitos de propriedade menos eficientes rendem mais arrecadação do que os eficientes, porque são mais baratos de monitorar e cobrar. Douglass North acrescenta a isso o problema dos custos de transação no mercado político: quando são altos, e quando os modelos mentais dos atores sobre como o mundo funciona são imperfeitos, o resultado típico não é a correção do erro, mas sua reprodução. As organizações que nascem dentro de um quadro institucional dependem dele para lucrar — e, portanto, não têm incentivo nenhum para criar regras econômicas mais produtivas.

É por isso que a mudança institucional é incremental e dependente de trajetória. North recorre a uma analogia conhecida — o teclado QWERTY, cuja disposição arbitrária se fixou e sobreviveu a alternativas mais eficientes — para mostrar que pequenos eventos históricos podem travar um caminho. Na economia colonial, o evento não é pequeno: é a decisão de organizar toda a produção em torno da extração de um gênero para exportação. Mas a lógica é a mesma. A estrutura permanece depois que o motivo acaba, porque ela já mudou quem ganha — e quem ganha define as regras seguintes.

Terceiro mecanismo: a renda que não encadeia

Os dois mecanismos anteriores são políticos. O terceiro é estritamente econômico, e é a contribuição mais original da leitura brasileira do problema. A questão não é apenas quem fica com a renda. É se existe, dentro do país, uma economia capaz de absorvê-la.

Caio Prado Jr. descreveu a economia colonial brasileira como uma empresa mercantil voltada inteiramente para o comércio internacional, na qual a colônia não figura senão como fornecedora dos gêneros de sua especialidade. O que impressiona em sua análise não é o diagnóstico — é o alcance dele. O caráter exportador não explica apenas o que se produzia: explica a composição do povoamento, dividido entre uma pequena minoria dirigente e a grande maioria escravizada cuja função era produzir açúcar, tabaco e algodão para os mercados europeus; explica onde as pessoas moravam, concentradas apenas onde era possível produzir esses gêneros e escoá-los; e explica a organização da propriedade e do trabalho. Mais de um quarto das importações da colônia, ele calcula, era constituído de escravos — isto é, de insumo para a exportação.

O comércio interno, nesse quadro, quase não existe como categoria autônoma. Seu movimento principal é composto ou de mercadorias que terminarão exportadas, ou de mercadorias que vieram importadas. Fora disso, sobra o abastecimento das grandes cidades — insuficiente, e com carestia crônica — e o comércio de gado. As populações rurais eram, em regra, autônomas quanto a subsistência; o que não produziam e precisavam comprar era justamente o importado: ferro, sal, manufaturas. Uma economia assim gera exportação, gera fortunas, gera portos movimentados. O que ela não gera é mercado interno, divisão do trabalho e demanda capaz de sustentar indústria.

A consequência aparece com brutalidade quando o ciclo termina. Nas regiões mineiras, como nunca se criaram formas permanentes de atividade econômica além de alguma agricultura de subsistência, o declínio do ouro trouxe decadência rápida e geral. As maiores empresas se descapitalizaram, a reposição de mão de obra escravizada tornou-se impossível, e empresários de lavra foram se reduzindo a faiscadores. Celso Furtado registra um detalhe psicológico que vale como retrato de todo o mecanismo: a ilusão de que uma nova descoberta poderia vir a qualquer momento levava o empresário a persistir na lenta destruição do próprio ativo em vez de transferir o que ainda era líquido para outra atividade. O sistema foi se atrofiando até desagregar-se numa economia de subsistência.

E há o contraste que fecha o argumento. Furtado observa que, três quartos de século depois, o colapso da produção de ouro na Austrália produziu desemprego — e esse desemprego foi o ponto de partida da política protecionista que tornou possível a industrialização precoce daquele país. A diferença não estava no ouro. Estava no fato de que a economia australiana tinha setores preexistentes — lanífero, agrícola — que reagiram à drenagem de mão de obra adotando técnicas mais avançadas, e que existia uma estrutura capaz de absorver o excedente de trabalho quando a mina secou. A mesma sorte geológica produziu industrialização num lugar e subsistência no outro.

Quarto mecanismo: o fator barato que adormece a empresa

Falta um mecanismo, e ele opera mesmo em países sem passado colonial e com instituições razoáveis. A teoria clássica do comércio prevê que cada país exportará o bem que usa intensivamente seu fator abundante — é o resultado central do modelo de Heckscher-Ohlin, construído sobre o pressuposto de que as tecnologias são idênticas entre países e que apenas as dotações diferem. Numa economia com muita terra e muito minério, a especialização primária é, nesses termos, a resposta correta.

O problema é o que esse pressuposto esconde. Se a tecnologia é tomada como dada, a vantagem vem da abundância de fatores e a desvantagem não tem como ser superada. Na concorrência real, argumenta Michael Porter, ocorre quase o inverso: a abundância ou o baixo custo de um fator frequentemente leva ao seu uso ineficiente, enquanto a desvantagem em fatores básicos — falta de matéria-prima local, escassez de mão de obra, clima duro — cria pressão para inovar em torno dela. Os produtores de aço de Brescia, sem matéria-prima local, com energia e capital caros e logística ruim, foram empurrados para a tecnologia de mini-usinas — e acabaram entre os líderes mundiais nela, e também na venda dos equipamentos.

A formulação de Porter é direta: pressão, e não abundância ou conforto, é o que sustenta vantagem competitiva verdadeira; a abundância local de fatores básicos embala as empresas na complacência e desestimula a aplicação de tecnologia avançada. Ele é cuidadoso ao qualificar — a desvantagem precisa ser seletiva, porque ausência de pressão raramente produz progresso, mas adversidade excessiva produz paralisia. E o que decide a taxa de melhoria de uma economia é a velocidade com que a quantidade e sobretudo a qualidade dos fatores melhoram: capital humano avançado, conhecimento científico, informação econômica, infraestrutura. Fatores criados, não herdados.

Vale registrar uma ressalva de leitura: o trecho recuperado da obra de teoria do comércio tem lacunas declaradas na extração — uma equação e uma tabela não puderam ser lidas com confiança. O argumento qualitativo usado aqui não depende delas, mas o leitor deve saber que a formalização completa não foi consultada.

Quando o recurso funcionou — e por que funcionou

Um argumento que só explica fracassos explica pouco. Existe pelo menos um caso maiúsculo em que abundância de recurso virou transformação produtiva, e ele é instrutivo justamente porque não contradiz o resto.

A leitura de Kenneth Pomeranz sobre a industrialização britânica é que o carvão bem localizado e os recursos do Novo Mundo funcionaram como alívio de uma restrição ecológica que apertava toda a Eurásia. O tamanho desse alívio é mensurável: substituir o algodão americano importado pela Grã-Bretanha por lã criada em casa teria exigido cerca de nove milhões de acres em 1815 e mais de vinte e três milhões em 1830 — número que supera a soma de toda a terra de cultivo e pastagem britânica. Somando algodão, açúcar e madeira por volta de 1830, chega-se a algo entre vinte e cinco e trinta milhões de "acres fantasmas", mais até do que a contribuição do carvão, estimada em quinze milhões de acres de floresta equivalentes à produção energética anual das minas em 1815.

Repare no que esses números não dizem. Eles não dizem que o carvão causou a industrialização. Dizem que, quando carvão, vapor e mecanização abriram novas possibilidades técnicas, os europeus ocidentais — e sobretudo os ingleses — estavam em posição única para capitalizá-las, porque já entravam no século XIX com padrão de vida mais alto, capacidade militar ampliada e indústrias artesanais muito mais extensas do que teriam de outro modo. A China, na mesma época, não tinha nem folga institucional, nem ganhos fáceis de manejo da terra, nem equivalente às Américas como escoadouro populacional e fonte de produtos primários — e por isso uma situação ecológica que não era muito pior que a europeia em 1800 pôde piorar rapidamente enquanto a europeia se estabilizava.

A interpretação que este Editorial extrai da comparação é esta: o recurso foi insumo de uma máquina que já existia, não substituto dela. Onde havia mercado, capital, trabalho organizado e capacidade técnica, a abundância removeu um gargalo e o sistema acelerou. Onde não havia, a abundância se converteu em exportação, em fortuna concentrada e, ao fim do ciclo, em subsistência.

O que a abundância realmente faz

Junte os quatro mecanismos e a conclusão inverte a intuição corrente. A abundância de recursos naturais não é causa de riqueza nem causa de pobreza. Ela é um amplificador do arranjo institucional e produtivo que já existe. Onde o poder é disputado por muitos e limitado por regras, a renda encontra um caminho até infraestrutura, educação e capacidade produtiva. Onde o poder é capturado por poucos, a renda vira exatamente o motivo para mantê-lo capturado — e a estrutura montada para extraí-la sobrevive à mina que a justificava.

A pergunta útil, portanto, não é quanto recurso um país tem. São duas outras. Quantas pessoas precisam concordar para que a renda seja gasta? E existe, dentro do país, uma economia capaz de transformar essa renda em produção — mercado interno, fornecedores, trabalhadores qualificados, empresas que aprendam algo ao atender a demanda? Um país pode responder bem à primeira e mal à segunda; pode ter instituições decentes e mesmo assim se acomodar na competição por custo, que é o alerta de Porter. Os dois filtros são independentes, e a renda precisa atravessar ambos.

É preciso dizer com franqueza onde este argumento para. A evidência aqui reunida é histórica, institucional e de teoria do comércio — ela sustenta os mecanismos, mas não traz a econometria contemporânea da chamada maldição dos recursos, nem o modelo de doença holandesa com apreciação cambial e desindustrialização, nem a volatilidade fiscal dos ciclos de preço de commodity. Também não cobre os casos recentes de desenho institucional bem-sucedido — fundos soberanos, regras fiscais anticíclicas — que seriam o teste mais direto da tese. Nada disso enfraquece o que foi demonstrado. Apenas delimita: o que se mostrou aqui é que o destino da renda depende da estrutura que ela atravessa, e que cinco séculos de história econômica oferecem o mesmo veredicto em contextos radicalmente diferentes.

Carlos V achava que na Espanha tudo faltava. Depois vieram o México e o Peru, e por algum tempo pareceu que nada mais faltaria. O que faltava, no entanto, não estava no subsolo americano — e por isso nenhuma quantidade de prata poderia resolver.